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2015年注册制改革仍遇阻碍
查看点击:271次 2015年2月26日 

  去年年初,证监会高层就透露,注册制改革方向不变,但目前还不具备实施的条件。诸多迹象表明,一年多之前定调的IPO注册制改革,尚待相关法律的修改,才能获得法理保障。而这一修法进程,或将历时一年有余。

  注册制最早提出,见于2013年11月中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出,健全多层次资本市场体系,推进股票发行注册制改革。

  经过一年多的“走走停停”,股票发行由审核制向注册制的过渡路径正在逐渐清晰。而简政放权的大背景,也正在加速推动注册制的出台。

  由于注册制方案尚未最终确定,市场关于注册制的核心问题依然有较多争议。中国证监会副主席庄心一近日(1月12日讯)在第五届“上证法治论坛”上演讲时曾表示,股票发行的注册制改革,不是股票发行方式的简单变化,而是事关市场运行机制和监管理念的基础性重大变革。

  目前可以确定的是,注册制实施后,交易所将实际承担上市审核的责任;尚未确定的是注册主体、注册要求、注册程序以及各主体职责的边界。“注册制是否还将控制节奏?企业上市是证监会说了算还是交易所说了算?2015年年中是否可以落实实施?”一位投行保代对《第一财经日报》表示,改革能够“市场化”到何种程度,目前还无法预测。

  上市审核划归交易所

  在现行的IPO核准制下,企业发行上市的关键是“过会”,即通过证监会发行审核委员会(下称“发审委”)的审核。过会之后,企业按规定完成会后事项,拿到发行核准批文是大概率事件。之后,企业及承销商将与交易所协商确定发行日程,并陆续刊登招股说明书,启动发行程序,最终完成上市。

  在上述IPO审核链条中,交易所的角色看上去并不十分明确。根据现行《证券法》第十条第一款、第四十八条第一款规定,证券公开发行“由监管部门核准、上市交易由交易所审核”,其中监管部门的发行核准属于行政许可,交易场所的上市审核属于市场行为。

  “从证券法颁布以来的实践看,采取的是发行与上市联动的做法,即企业公开发行的申请被核准后,经证券交易所形式审查后即安排上市。”最高人民法院副院长奚晓明也在上述论坛上表示,这一发行监管实践使得监管部门的发行审核成为企业发行上市的唯一门槛,交易所对企业上市申请的审核流于形式,产生了企业为谋求上市“包装造假”的冲动、新股募集中的“三高”(高发行价、高发行市盈率、超高的募集资金)等一系列问题。

  他表示,注册制改革将给《证券法》修法提出重大问题,目前的研究意见主要分为两种方案:一种是维持由证监会注册审核、由交易所进行上市审核的模式;一种是由交易所审核上市申请,向证监会注册生效的模式。所以,严格意义上,上市审核不是“划归”交易所,而是交易所切实承担起上市审核的责任。

  目前,沪深交易所已经在为承接IPO审核权做制度和人才的准备。《第一财经日报》获悉,上海证券交易所正在谋求转型,即从协作型交易所向自主型交易所转变。一方面,从组织上、人才上进行准备,配合监管转型,做好承接股票发行注册制审核的职能;另一方面,组建队伍,承接证监会的委托执法工作。深圳证券交易所也开始研究制定注册制审核的相关制度规则,并大量招聘审核相关人才。

  证监会与交易所在注册和审核的责任划分上还没有形成最终方案,但可以确定的是,注册制将以信息披露为中心,监管者关注信息披露的质量,不负责对发行人及其证券进行价值判断。实施注册制后,国际上比较一致的做法是,发行时机、价格也完全放由发行人和中介机构根据市场情况决定。对于这一点,业界对监管层的放权决心还存有质疑。

  有投行人士告诉本报,近期市场上关于“IPO审核权年中下放到交易所”的说法很多,但新股申报材料目前依然是向证监会发审委递交。该人士认为,无论是向证监会报送还是向交易所报送,当前判断差别并不会很大。理由是交易所并不独立于证监会,其审核易受到上级影响。

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  推出或晚于预期

  注册制改革不可回避的问题就是《证券法》修改,注册制的具体框架需要通过修法予以确立,修法进程又直接决定注册制落地的最早时点。

  据奚晓明介绍,注册制的立法理念是重在“惩戒”,通过严厉的反欺诈制度达到事后保护投资者的目的。核准制的立法理念则是重在“预防”,防止没有投资价值的证券进入市场。

  “实行注册制之后,注册审查是以信息披露为中心。如果申报文件的披露信息存在虚假陈述,相关当事人应当承担欺诈发行的法律责任。”奚晓明称,现行《证券法》规定较为原则,对虚假陈述行为的责任主体、责任范围、免责抗辩理由等相关规定均不够明确,使得法律规定在操作层面具有很大的困难,也使得各市场主体在股票发行活动中对自身的行为边界认识模糊。同样,对于市场操纵、内幕交易等类型的违法行为,也缺少明确的法律规定。

  另外,当前法律界仍在热烈争议的一个问题是是否取消虚假陈述索赔的前置程序。这一问题之所以关键,是因为索赔程序直接关系到投资者权益的保护。

  以中国人民大学王利明教授为代表的多位法学界人士认为,《虚假陈述司法解释》第6条对虚假陈述侵权诉讼设置了前置程序,这一设置具有一定的合理性。但是,将存在行政处罚决定或者法院的刑事裁判文书作为投资者提起民事诉讼的前提,可能不利于保护投资者,应考虑取消或者限制这一前置程序。

  上述争议问题都需要通过《证券法》修改予以明确。

  中国证券法研究会会长、最高人民法院政策研究室副主任郭锋日前表示,经过证监会长达两年的长期准备,《证券法》才终于列入了全国人大的立法计划。他认为,从近期的改革举措中看出,证监会正在摆脱部门利益。

  《证券法》修改正式启动是在2013年12月20日。当日,全国人大财经委员会召开证券法修改起草组成立暨第一次全体会议,《证券法》正式修改工作随之开始。2014年3月初,证监会就已经形成了关于证券法修改的初步意见,并向全国人大财经委证券法修改起草组进行了专门汇报。

  证监会主席肖钢此前表示,全国人大将《证券法》的修改列入了立法规划的第一类项目,也就是条件比较成熟、本届人大需要完成的项目。而据证监会法律部主任黄炜的说法,《证券法》修改已经排在人大审议之列,2015年按照程序就要推出相关文本。

  对于具体的推出日期,市场人士比较一致的预期是2015年年中,而交易所从下半年开始逐步承接审核权力。不过,北京一家大型律师事务所合伙人律师向本报表示,按照程序《证券法》修法一审将在6月进行,二审在12月进行,照此推算,注册制至少要在2016年推出。但也有业内人士对本报分析,《证券法》生效之前,交易所可能先接过预审工作,逐步承接上市审核的工作。

  一家券商的高管亦对本报记者表示,注册制改革的实质性技术环节,都有待《证券法》的修改来作背书。按目前的进度看,注册制正式启动可能要在2016年。他还说,目前坊间所传言的“证监会10日召开注册制座谈会”的消息,经多方求证,并无此会。证监会新闻办昨日亦澄清了这一传言。

  IPO的注册制改革也与简政放权和证监会反腐同步发生。去年12月初,证监会投资者保护局局长李量因涉嫌违法违纪而被调查,业内人士称,这可能与他之前负责创业板发行审核工作的经历有关。目前,各地证监局正在陆续上任专职纪委书记。

  http://news.acc.cn/gnck/234097.html

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